En ny FFI-rapport gir råd om Forsvarets strategiske samarbeid med sivilt næringsliv. Det er for lite kunnskap om hvordan slikt samarbeid vil fungere i krise og krig, advarer forskerne.
I Norge skal strategisk samarbeid mellom forsvarssektoren og næringslivet bidra til å sikre Forsvaret langsiktig tilgang til materiell, tjenester og kompetanse, og til å forbedre forsvarssektorens evne til å løse oppgaver. Mottoet er «så sivilt som mulig, så militært som nødvendig».
For eksempel: I stedet for å ha et digert arsenal av lastebiler stående og et korps av sjåfører ansatt, kan Forsvaret inngå strategisk samarbeid med en transportleverandør. På den måte kan de få tak i ekstra transportressurser når de virkelig trenger det, for eksempel hvis vi skal ta imot store mengder allierte styrker og materiell. Forsvaret har allerede en beredskapsavtale med Bring, som ble brukt under storøvelsene Trident Juncture og Cold Response 2022
Fra kjøttkaker til cyberspace – muligheter og utfordringer ved strategisk samarbeid for forsvarssektoren
Gunn Alice Birkemo, Julie Celine Bergaust, Olger Breivik Pedersen
Hva er strategisk samarbeid?
Strategisk samarbeid er et leverandørforhold med en eller flere eksterne aktører, som favner bredere enn en leverandøravtale. Intensjonen med en strategisk samarbeidsavtale er at partene skal få mer ut av samarbeidet enn bare en leveranse etterfulgt av en finansiell transaksjon. Et strategisk samarbeid fordrer en avtale som binder partene tettere sammen enn de gjøres for en leverandøravtale i et mer langsiktig perspektiv, der forpliktelsene går ut over de økonomiske. (Kilde: Forsvarsmateriell)
Men det er noen fallgruver forsvaret kan gå i når de skal inngå slike avtaler.
– Rapporten gir ikke noen fasit på hvordan Forsvaret skal samarbeide strategisk med sivilt næringsliv, understreker sjefsforsker Gunn Alice Birkemo.
– Vi peker på noen viktige temaer som beslutningstagerne må ha kunnskap om for å kunne inngå strategiske samarbeid som gir den effekten vi ønsker for forsvarssektoren. Vi har også identifisert flere dilemmaer en må være klar over når slike samarbeidsavtaler skal inngås.
Birkemo er hovedforfatter bak rapporten, som er en del av FFIs prosjekt Totalforsvaret mot 2024.
Forsvaret er i gang med et stort omstillingsprosjekt kalt Forsvarssektoren 24, som blant annet ser på anskaffelser. Birkemo mener den nye FFI-rapporten vil være et verdifullt innspill i dette arbeidet.
– Disse punktene er relevant for alle offentlige aktører som inngår strategisk samarbeid med kommersielle aktører, understreker hun.
14 dilemmaer ved strategisk samarbeid
Operasjoner
- Det er uklart om forsvaret eller sivile aktører skal prioriteres der det er knapphet på ressurser.
- Bruk av sivile kan frigjøre militære ressurser til å gjøre militære oppgaver, men det vil også kunne binde opp militære styrker for å beskytte de sivile.
- Økt bruk av kommersielle aktører kan øke operativ evne. Samtidig vil flere aktører føre til økt kompleksitet, som igjen kan føre til forsinkelser og misforståelser. Det kan totalt sett redusere operativ evne.
Teknologi og kompetanse
- Forsvaret skal vurdere strategisk samarbeid innen områder som ikke inngår i Forsvarets kjernevirksomhet eller kjernekompetanse. Men begrepene kjernevirksomhet og kjernekompetanse er ikke definert. Dermed blir det rom for subjektiv tolkning av hvor og hvordan man egentlig skal inngå avtaler.
- Langvarige avtaler skaper økt forståelse for forsvarssektorens teknologiske behov hos leverandørene, samtidig øker det risikoen for innlåsing, det vil si at man binder seg til en bestemt teknologi eller leverandør.
- Ønsket om å redusere kostnader ved forsvarsanskaffelser kan gå på bekostning av ønsket om å opprettholde teknologisk overlegenhet.
- Ønsket om å utvikle operative fortrinn basert på innovativ og rask bruk av sivil teknologi kan gå på bekostning av langsiktig investering i Forskning og utvikling innenfor militær teknologi.
Økonomi
- Strategisk samarbeid kan gi kostnadseffektivisering, men innebærer også risiko for kostnadsøkning som følge av høy usikkerhet, manglende kostnadskontroll, koordineringskostnader og feil implementering av det strategiske samarbeidet.
- Å sette ut oppgaver til sivilt næringsliv kan vi økonomiske gevinster, fordi man kun betaler for tjenesten når det er behov. Samtidig kan det gi økte totalkostnader for avtaleperioden totalt sett på grunn av høye oppstarts- og brukskostnader.
- Militær måte å styre samarbeidspartneren på er mer hierarkisk og kan stå i strid med samarbeidspartnerens mer pragmatiske måte å organisere/produsere/levere på (som ofte er en forutsetning oppnå kostnadseffektive løsninger).
Merkantile forhold
- Offentlige aktører har andre overordnede mål enn kommersielle aktører, men et vellykket strategisk samarbeid forutsetter felles målsettinger.
- Dagens praksis der Forsvarsdepartementet har ansvar for avtaler med leverandører mens Forsvarets logistikkorganisasjons har ansvar for innholdet i avtalene gir tvetydig styring av leverandøren.
Krigens folkerett
- Krigens folkerett skiller skarpt mellom det sivile og militære. Deltagere i en væpnet konflikt må til enhver tid må skille mellom militære mål på den ene siden og sivile personer og gjenstander på den andre siden. Det kan tidvis stride mot totalforsvarskonseptet, der det legges vekt på sivilt militært samarbeid.
- Strategisk nivå ønsker sivilt-militært samarbeid gjennom bruk av kommersielle aktører, men det ligger ikke tydelig føringer på hvor begrensningene for denne formen for samarbeid ligger innen rammene av krigens folkerett. Det bidrar til uklarhet.
Gir åtte råd til sektoren
Baser på dilemmaene har forskerne gitt åtte råd til beslutningstagere i forsvarssektoren, for at et strategisk samarbeid skal gi de ønskede og forventede operative effektene i fred, krise og krig.
– Det handler om å skaffe seg mer kunnskap, avklare roller og ansvar og avklare viktige begreper, slik at vi unngå misforståelser og unødvendig ressursbruk, forteller Birkemo.
Blant annet bør relevante departementer i fellesskap avklare hvordan ulike sivile ressurser skal prioriteres i ulike scenarier, før man også involverer næringslivet. Dette kan påvirke eventuelle strategiske samarbeid Forsvaret inngår med sivile leverandører.
Forskerne foreslår også en systematisk evaluering av tidligere og eksisterende strategiske samarbeid, slik at Forsvaret får et bedre beslutningsgrunnlag når nye avtaler skal inngås.
– Vi bør også få på plass formelle mekanismer og styrende dokumenter for hvordan strategisk samarbeid skal inngås. Disse bør si noe om hvordan vi kan sikre leveranser ved krise og krig.
Sist, men ikke minst må det gjøres noen avklaringer rundt krigens folkerett. Her settes det et tydelig skille mellom det sivile og militære som kan komme i konflikt med både totalforsvarskonseptet og bruk av sivilt næringsliv i forbindelse med militær operasjoner.
Av Espen Hofoss
