Kva kostar det å løyse ei forsvarsoppgåve? Og kva er den ekte luksusfella i Forsvaret?
Skal vi snakke om forsvar må vi også snakke om pengar.
Den såkalla Systemgruppa ved FFI starta arbeidet med langtidsplanlegging tidleg på 1970-talet. Heilt frå starten hadde gruppa kostnadssida i Forsvaret for auge. I dag blir denne dimensjonen framleis grundig studert, no ved FFIs avdeling Strategiske analyser og fellessystemer.
Grunnen til det nitide arbeidet var og er at pengar legg premissane for det meste av det ei verksemd driv med. Det gjeld også i det militære. Langtidsplanlegging for Forsvaret krev eigentleg sin eigen kalkulator: Forskarane veit at forsvarsøkonomien somme gonger skil seg vesentleg frå den i resten av samfunnet.
Den særeigne prisveksten
Forsvaret har sine eigne rammevilkår. Til dømes må ytingane i Forsvarets system heile tida samanliknast med systema til ein motstandar. Dette er med på å skape stadig høgare ytingar men også pris på forsvarsmateriell. Forsvaret må difor ta omsyn til både den generelle prisveksten i samfunnet, og til ein særeigen vekst i prisane på høgteknologisk militærmateriell.
Eit døme: Kva viss ein motstandar kjøper meir teknologisk avanserte kampfly? Då må Forsvaret svare med nytt og meir kostbart materiell for å unngå å bli militært underlegen.
Luksusfella
Forsvaret kan hamne i luksusfella ved å skaffe svært kostbare system. Desse systema er rett nok formidable, men dei et opp altfor mykje av driftsbudsjetta. Det kan samanliknast med å bestemme seg for å kjøpe ein luksusbil. Brått finn du ut at den høgteknologiske kjerra er enormt dyr i drift: Du har ikkje råd til å køyre doningen.
Investeringar i høgteknologisk materiell ofte svært komplekse. Då er det naudsynt å bruke ekspertar på dei konkrete systema. Potensielt kan desse ekspertane påverke enkeltinvesteringar sterkt, utan at dei kjenner Forsvarets samla investeringsbehov. Vi kallar dette ekspertmakt. Den makta er ikkje eit problem i seg sjølv, men kan bli det. Det kan inntreffe dersom ekspertane handlar i strid med Forsvarets overordna mål.
«Gold plating»
Typisk kan det skje gjennom å stille for høge krav til materiell som skal til deira eiga forsvarsgrein. Det leier til fenomenet forgylling – «gold plating». Det vil seie til dømes seie at Forsvaret bruker pengar på eit våpensystem med uhøvesmessig høg yting, gitt det tilgjengelege budsjettet.
Dermed blir det ikkje pengar igjen til andre viktige system. Heilskapsperspektivet blir oversett.
Langtidsplanar handlar nettopp om heilskapstenking, helst over tiår. Kva når alle vil ha meir av det beste? Summen av dei forgylla systema blir for stor, ikkje minst når dei skal haldast ved like og driftast. Dette er den ekte luksusfella. Difor må ein langtidsplan både sjå langt inn i framtida, sjå heilskapen og setje ein konkret pris på dette. Planen blir straks meir realistisk når det er sett ein slik pris på dei mange elementa.
Livsløp trumfar innkjøp
Investeringskostnadene er ofte formidable, men driftskostnadene gjennom levetida til eit avansert våpensystem er faktisk mykje større. For F-35-flya er innkjøpet rekna til å vere kring 92 milliardar 2023-kroner.
Det er meir enn eit heilt årsbudsjett for Forsvaret. Men dei totale kostnadene gjennom levetida vil vere rundt 326 milliardar kroner. Altså er det viktig at investeringsavgjerdene i Forsvaret blir tekne på bakgrunn av dei totale levetidskostnadene til systema.
Valutaspøkelset
Norsk forsvarsmateriell blir i stor grad produsert utanlands. Av den grunn står det ofte dollar og ikkje kroner på prislappen for mange av dei dyraste forsvarsinvesteringane.
Den endelege prisen Forsvaret må betale er avhengig av utviklinga i valutakursane. Investeringa i nye kampfly viser kor store utslaga kan bli: I 2021 var det forventa at prisen for dei seks siste F-35-flya det året ville ende på 7 milliardar kroner, gitt ein kurs på om lag 9 kroner dollaren. Ei valutasvekking til 11 kroner dollaren ville då ha gitt ein meirkostnad på 1 milliard kroner.
FFIs forskarar peika på kor betydeleg denne risikoen var, og at Forsvaret ikkje hadde noko høve til å handtere risikoen sjølv. No er det Finansdepartementet, ikkje lenger Forsvarsdepartementet, som handterer valutasvingingane for store forsvarsinnkjøp.
Kostnadsmodell gir styring
FFIs dåverande systemgruppe starta arbeidet med langtidsplanlegging tidleg på 1970-talet. Heilt frå starten hadde gruppa kostnadssida for auge. Forskarane i gruppa utvikla forløparen til KOSTMOD. Det er FFIs eigen kostnadsmodell. Den var i bruk allereie til Forsvarskommisjonen av 1974.
Ein slik kostnadsmodell er heilt nødvendig for at FFI skal kunne gi heilskaplege råd.
Modellen krev gode data om Forsvaret og forsvarsøkonomien og detaljkjennskap rundt planlagde endringar i langtidsplanen. Mest av alt krevst det forskarar som er i stand til å sette informasjonen saman til eit heilskapsbilete, og vurdere kostnad, uvisse og risiko.
Den uhandterlege toprosenten
Ein langtidsplan må seie noko om kor stort forsvarsbudsjettet blir i framtida, elles blir planlegginga nesten umogleg. Likevel er ikkje alle føresetnader like nyttige. Dei fleste har etter kvart fått med seg Nato-ambisjonen om at landa i alliansen skal arbeide for at minst to prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) går til forsvar.
Alle Nato-land vil framstille arbeidet sitt med toprosentmålet best mogleg. Men vegen dit handlar mellom anna om forsvarsutgifter som faktisk aukar, og BNP som både aukar og fell. Når framtidig BNP-vekst svingar i takt med pandemiar og krigar, svingar også pengane som utgjer toprosenten tilsvarande. Nato-målet åleine er såleis ikkje så nyttig som grunnlag for langsiktig styring og planlegging.
Eit døme underbygger dette: Då energiprisane skaut i vêret i 2022, fekk Noreg sin største prosentvise vekst i BNP sidan nasjonalrekneskapen blei innført i 1950. Målt i løpande prisar auka samla BNP med heile 32,2 prosent. Dette gjorde at forsvarets del fall frå 1,97 prosent i 2020 til 1,51 prosent i 2022. Dette sjølv om forsvarsbudsjettet samstundes auka frå 62 til 69 milliardar kroner, framleis i løpande prisar.
Økonomien må bere
Forsvarsbudsjettet for 2023 er på rundt 71 milliardar kroner. Budsjettforslaget for 2024 peikar mot over 90 milliardar. Frå år 2000 har det vakse frå rundt 49 milliardar. Tala er greie å ha i bakhovudet.
Ei av FFIs oppgåver er å sjå på tal inn i framtida, for å sikre at det forsvaret som blir bygd opp let seg betale også for komande generasjonar. Forsvarsøkonomien må ha berekraft. Alle langtidsplanleggarar vil gjerne forstå korleis Forsvaret får mest ut av ressursane i lengda. Teknologisk fordyring og kva midlar som blir kvar brukte er viktige faktorar.
Forskingssjef Sverre Kvalvik ved FFI seier det slik:
– For meg handlar langtidsplanar om å sikre at forsvarsstrukturen er berekraftig. Det krev mykje tid å bygge kompetanse og skaffe forsvarsmateriell. Av den grunn må vi vere sikre på at Forsvaret har råd til å drifte materiellet når det først er skaffa, og at det held ved like si relative evne mot ein motstandar over tid. Såleis er det all grunn til å halde fram med å snakke om pengar.
